1998年，以退耕還林還草等重點生態(tài)建設(shè)工程實施為標志，我國開始了生態(tài)保護補償實踐。

退耕還林還草工程是世界上規(guī)模最大、歷時最長的生態(tài)保護補償項目之一。1999年以來，我國先后開展了兩輪大規(guī)模退耕還林還草，中央累計投入5700多億元。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院首席專家、生態(tài)環(huán)境補償研究中心主任劉桂環(huán)在接受中國環(huán)境報采訪時表示，我國的生態(tài)保護補償工作走過了20多個年頭，已經(jīng)建成了世界上覆蓋范圍最廣、受益人口最多、投入力度最大的生態(tài)保護補償機制，實現(xiàn)了讓青山有“價”、綠水含“金”。

美麗中國建設(shè)的重要保障

我國地域遼闊，境內(nèi)既有青藏高原、東北森林、三江源等對維護國家生態(tài)安全具有重要意義的生態(tài)功能區(qū)域，又有黃河、長江、珠江、海河等串聯(lián)市域、縣域乃至省域之間利益的流域生態(tài)系統(tǒng)。

生態(tài)保護補償制度是美麗中國建設(shè)的重要保障，我國歷來高度重視建立健全生態(tài)保護補償制度體系。各地嚴格落實國家生態(tài)保護補償政策，積極探索創(chuàng)新實踐模式，有效提升了生態(tài)保護整體效益。

“與其他國家相比，我國生態(tài)保護補償?shù)奶攸c可以歸納為‘四最’，即生態(tài)保護補償力度最大、領(lǐng)域最全、政府投入最多、法治化進程最快。從效果看，目前，我國生態(tài)保護補償對生態(tài)環(huán)境保護貢獻也較為顯著。”中國生態(tài)補償政策研究中心執(zhí)行主任、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授靳樂山總結(jié)道。

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院也制定出臺了一系列政策措施，全面推進生態(tài)保護補償制度及相關(guān)領(lǐng)域改革。

2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確提出要“開展跨地區(qū)生態(tài)補償試點”。

2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，提出了我國生態(tài)保護補償機制建設(shè)的目標任務(wù)。

2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》，明確提出進一步深化生態(tài)保護補償制度改革。

據(jù)統(tǒng)計，截至2023年底，全國有20余部環(huán)境和資源保護法律對生態(tài)保護補償作出了規(guī)定。

“各單行法中的生態(tài)保護補償條款雖然為相關(guān)領(lǐng)域的生態(tài)保護補償提供了基本的、原則性的法律依據(jù)，但是缺乏具體規(guī)定，還需要具體的實施細則�！苯鶚飞秸J為，分散于各單行法中的生態(tài)保護補償條款，也需要一個系統(tǒng)化、體系化的生態(tài)保護補償法律框架。

根據(jù)我國的生態(tài)保護補償實踐經(jīng)驗，匯集各領(lǐng)域單行法中的生態(tài)保護補償法律規(guī)定，形成統(tǒng)一完整的生態(tài)保護補償法律框架，是依法推進生態(tài)保護補償行穩(wěn)致遠的必然選擇。2024年6月，《生態(tài)保護補償條例》正式實施。

《生態(tài)保護補償條例》從補償主體、補償對象、補償方式等方面清晰界定了生態(tài)保護補償?shù)母拍�，在國家層面對生態(tài)保護補償?shù)墓餐ㄐ允马椇鸵话阋?guī)則作出了相應(yīng)規(guī)定，比如通過明確各級政府的權(quán)責，將生態(tài)保護地區(qū)與生態(tài)受益地區(qū)建立起利益鏈接機制，比如對如何發(fā)揮市場機制作用，也給出了明晰的方向，讓社會資本參與生態(tài)保護補償有法可依。

劉桂環(huán)告訴記者，《生態(tài)保護補償條例》在現(xiàn)有制度格局的基礎(chǔ)上，將經(jīng)過實踐驗證、行之有效的制度上升到行政法規(guī)層面予以固化并提升，有助于穩(wěn)定生態(tài)保護主體預(yù)期，也為未來的生態(tài)保護補償實踐工作提供了法律依據(jù)和精準指引。同時，生態(tài)保護補償法制化有助于加快推進鄉(xiāng)村生態(tài)振興，鄉(xiāng)村生態(tài)振興是全面推進鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)和關(guān)鍵發(fā)力點。

在靳樂山看來，這是我國總結(jié)過去20多年來生態(tài)保護補償政策實踐經(jīng)驗、提煉生態(tài)保護補償有效做法、穩(wěn)定生態(tài)保護補償各方利益關(guān)系、明確各級政府和其他相關(guān)方生態(tài)保護補償責任的重要立法成果，是我國生態(tài)保護補償法治建設(shè)的里程碑。

由“輸血式”補償向“造血式”補償轉(zhuǎn)變

自2012年起，安徽、浙江兩省通過資金補償、對口協(xié)作等方式建立多元化補償關(guān)系，推動新安江生態(tài)治理，開啟了我國首個跨�。ㄍ钫悖┥鷳B(tài)保護補償機制試點。

經(jīng)過三輪試點，新安江流域總體水質(zhì)為優(yōu)并穩(wěn)定向好，跨省界斷面水質(zhì)連續(xù)12年優(yōu)于補償考核標準，保持地表水Ⅱ類標準以上。據(jù)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院評估，新安江生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值總計246.5億元，水生態(tài)服務(wù)價值總量64.5億元。

2019年，國家發(fā)展改革委啟動生態(tài)綜合補償試點，支持安徽、福建等10個省區(qū)的50個試點縣生態(tài)旅游、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為綠色發(fā)展“筑巢引鳳”。

試點期間，各地依托生態(tài)優(yōu)勢和資源稟賦，大力發(fā)展生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)，有效帶動地方和社會資金近30億元，新增2萬多個就業(yè)崗位，在促進當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護、增強區(qū)域發(fā)展能力、帶動群眾增收致富等方面發(fā)揮了重要作用。

劉桂環(huán)告訴記者，“綠水青山”作為稀缺資源，按照經(jīng)濟規(guī)律賦予生態(tài)資源經(jīng)濟價值，使得生態(tài)環(huán)境資源的配置、流通和使用可以通過價格機制轉(zhuǎn)化為“金山銀山”，轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵在于明晰“綠水青山”產(chǎn)權(quán)，確定“綠水青山”的價格，并建立供給、分配、交易與消費等全過程的價值實現(xiàn)路徑，轉(zhuǎn)化的成效取決于二者之間的互動程度和促進方式。

“生態(tài)保護補償機制與國際上生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費機制異曲同工，都是調(diào)節(jié)生態(tài)保護利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的制度安排，是‘綠水青山’保護者與‘金山銀山’受益者之間的利益調(diào)配機制，是完善‘兩山’理念的重要路徑。”劉桂環(huán)表示。

生態(tài)保護補償資金有力支撐了我國生態(tài)保護主體加快改變利用自然資源的方式，有力支撐了生態(tài)保護重點區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的步伐。目前，我國是中央財政對公益林的補償投入為181億元/年，對草原生態(tài)保護獎補機制的投入為187億元/年，投入重點生態(tài)功能區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付資金突破1000億元/年。

在劉桂環(huán)看來，基于財政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)保護補償，兼顧生態(tài)保護與經(jīng)濟增長，是實現(xiàn)綠水青山就是金山銀山轉(zhuǎn)化的兜底性制度安排，重點解決發(fā)展公平性問題，確保各級政府的受償能力處于一定水平，但很大程度上屬于“被動受償”，因為補償標準主要受財政支付能力影響，重點關(guān)注對利益直接受損者的經(jīng)濟補償，初步實現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化，但轉(zhuǎn)化還不夠充分。市場化多元化的生態(tài)保護補償，就豐富和深化了“兩山”轉(zhuǎn)化路徑。

《生態(tài)保護補償條例》提出，堅持政府主導(dǎo)、社會參與、市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，堅持激勵與約束并重，堅持統(tǒng)籌協(xié)同推進，堅持生態(tài)效益與經(jīng)濟效益、社會效益相統(tǒng)一。這意味著“綠水青山”向“金山銀山”高質(zhì)量轉(zhuǎn)化的通道加速打通。

“通過開展生態(tài)綜合補償，不斷提升區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化能力，將會促進生態(tài)效益與經(jīng)濟效益、社會效益相統(tǒng)一，生態(tài)優(yōu)勢地區(qū)也可借助生態(tài)綜合補償做好生態(tài)利用文章，真正實現(xiàn)由‘輸血式’補償向‘造血式’補償轉(zhuǎn)變。”劉桂環(huán)說。